⑤ローテションは何期が妥当か －「単独会派」の形成に向けて（一般社団法人市民セクター政策機構専務理事 白井和宏）
１９８０年代、生活クラブ生協が提案した「代理人運動」（21ページ参照）を実際に担う組織として、各地に市民政治ネットが誕生した。
しかし、いまでは地方議会での議席数を減少させ、日本の政治における存在感も薄まった。
各地では、この状況に危機感を持って組織強化の議論が進められており、
２期３期と定められた議員の任期による交代制度も焦点となっている。
ローテーション（議員の交代制度）は40年近く前に提案されたが、当時と比べ、社会も政治も
大きく変貌した。そして最大の問題は、地方議会の壁がさらに厚くなったことである。
ローテーション制度を導入した経緯と、この間の社会変化を踏まえつつ、
今後の課題について考えてみたい。
１．１９８４年 初のローカル・パーティー発足
１９７９年、東京都練馬区で市民政治ネット（注１）初の区議会議員が誕生し、83年には神奈川県でも川崎市議（宮前区）が当選した。その後、１年の準備期間を経て、神奈川ネットワーク運動（以下、神奈川ネット）が発足したのが84年７月だった（注２）。東京にはすでに市民政治を担う組織として「グループ生活者」が結成されたが、神奈川ではさらに組織的・戦略的に市民議員を地方議会に誕生させるため、「ローカル・パーティー」として神奈川ネットが設立された。
主要な構想は次の４項目だった。
（１）基礎自治体（市町村および県）で複数の議員を誕生させ、自治体改革を進める。
（２）議員を４年ごとに倍増し、県内で１００人の議員を当選させる。
（３）ローカル・パーティーとしての機能（理論・政策、社会運動、組織、広報）を強化する。
（４）政治契約によって国政政党に影響力を行使する。
（注１） 各々の名称は、生活者ネットワーク、ネットワーク運動、市民ネットワーク、市民政治ネットワーク等、様々である。本稿では全国の各ネットで構成される「全国市民政治ネットワーク」https://local-party.net/aboutの表現を用い、総称として「市民政治ネット」と呼ぶことにする。
（注２） 筆者は１９８４?87年の事務局長であり、本稿は当時の提案と議論に基づいている。当然、他の市民政治ネットでは別の議論や経過があった。
２．ローテーション制度 導入の経緯
設立総会で定めたのは必要最小限の組織規約だけで、ローテーション制度も歳費管理も上記の構想には含まれていなかった。その後、１９８７年４月の統一地方選挙に向けて十数人の候補者を擁立する準備が進み、当選後のローカル・パーティーをイメージするなかで、ローテーション制度と歳費管理の仕組みを整えることになった。
そもそもローテーション制度のヒントになったのは83年３月、西ドイツの連邦議会選挙で27議席を獲得した緑の党だった。世界に向けて結成を呼びかけた緑の党からは市民の時代の幕開けを感じ、「エコロジー、非暴力、社会的公正、草の根民主主義」という４つの理念にも深く賛同する思いだった。「連邦議会議員は任期途中の２年で交代する」というルールも、その斬新なアイデアに驚かされるとともに強く共感した。〝北欧諸国の地方議会議員は専業職ではなく、様々な人びとが市民活動の一環として議員活動を行っている〟と聞いていた私たちも、日本の地方議会をそうした方向に改革することを願っていたからだ。
ただし神奈川ネットで議員の任期を２期８年と定めるにあたって、理論的な根拠があったわけではない。「構想（２）議員を４年ごとに倍増し、県内で１００人の議員を当選させる」と掲げたように、当時は、議員を着実に増やしていけると楽観的に考えていた。議員を４年ごとに倍増していけば、２０００年頃には１００議席も実現可能ということになる。市町議員２期８年間の後、県議を続ければ、通算で16年間になる。１９８０年代は日本全体の人口も増加し、専業主婦が多数だった。生協の組合員数も増加を続けており、各自治体で候補者選考委員会を開けば、候補者になってもらいたい人の名は数名あがった（日本で共働き世帯の比率が専業主婦世帯を上回るのは、バブル崩壊と同時期の１９９３年のことである）。
ただし後から知ったことだが、神奈川ネットでローテーション制度を導入した時期には、すでに西ドイツ緑の党ではその廃止への動きが始まっていた。中心的な創設メンバーであったペトラ・ケリーが交代を拒否し、１９８７年の連邦議会選挙（42議席を獲得）にも立候補して議員を継続した。「政治は人が行う行為であり、政治的経験を引き継ぐことは困難である。短期で交代しては活動が継続せず、政策は実現できない」という現実的な主張が強まり、１９９０年以前にローテーション制度は事実上、廃止されたと言われる（なお、そもそもローテーション制度は連邦議会議員が対象で、地方議会議員は対象外だった）。
３．歳費管理と議員報酬額
「議員を職業化しない」という理念に基づき歳費管理のルールを導入したのも同時期だったが、それは神奈川ネットの活動費と選挙費用を捻出するためにも必要な制度だった。市民議員への報酬を月額20万円にしたのも明確な根拠があったわけではない。当時の生活クラブは圧倒的に専業主婦の組織だった。組合員活動は活発だったが、チラシ撒き、戸別訪問、委員会活動はもちろん、役員も全員が無報酬だった。「カンパとボランティア」を掲げて各地域単位で活動している地域ネットの活動も当然、無報酬だったし、候補者は選挙費用を負担しないのが前提だ。こうした状況のなかで、20万円程度の報酬額が本人も周囲も合意できるレベルだろうという判断だった。
ただし女性・主婦を候補者にすると決めていたわけではない。しかし１９８７年の統一地方選挙では15人の女性候補者を擁立したことで、テレビ・新聞・雑誌から大きな注目を浴びた（注３）。時代に先駆けて女性の政治参画を切り拓いたこともあり、代理人＝女性（組合員）という認識が自他共に定着してしまい、あえて性別・年齢・経歴等、多様な候補者を発掘する必要性がなくなり、それとともに報酬額を大きく見直すことなく、固定化していったと言えよう。
（注３） 『社会運動』４４５号（２０２２年１月） Ｐ１３４参照。
４．日本政治の大きな変化への不十分な対応
神奈川ネットでは、１９９０年代も議席を増やし続け、２００３年までは50人ほどいたが、その後は減少傾向にある。重要なのは、この傾向が全国の市民政治ネットに共通することだ。埼玉県越谷市や茨城県つくば市のように議席を増やしている市民政治ネットもあるとはいえ、２００３年には全国で１５０人を超えていた議員が、20年近くたった現在では約90人に減少したのはなぜだろうか。
（１）ますます厚くなる地方議会の壁
第一の変化は、議会の壁がより厚くなったことである。その状況については本号８ページの辻陽近畿大学教授の取材記事をお読みいただきたい。現象面を述べると、いまや地方議員の「半数以上が60歳以上であり、50歳以上で半数」を占める。これは議員の高齢化と在職期間の長期化を示すものだ。地方議員の７期、８期の連続当選は普通になった。首長の在職期間も５?６期が一般的となり、地方分権改革により、首長の権限は強まった。自治体行政を動かす職員は、非正規化が進んだとはいえ中枢に堅牢な組織がある。
また、１９９２年の都市計画法改正によって規定された自治体ごとに作成される「都市計画マスタープラン」が、「おおむね20年後の都市の姿を展望した上で都市計画の基本的方向が定められることが望ましい」とされているように、長期的な視点での自治体運営が求められている。
こうした長い（スパンでの）時間軸で運営される地方議会へ、あらかじめ「２期３期で交代する」と宣言して入る１人の市民議員が、海千山千の議員、首長、職員を相手にどうしたら影響力を発揮できるだろうか。厚い地方議会の壁を突破するために必要なのが後述する「独自の交渉会派」の形成である。
（２）女性・市民派候補の急増
第二の変化は、女性や自称・市民派候補の急増である。１９８９年の参議院選挙では、社会党が改選議席の倍以上を獲得した土井ブームと、新人女性議員によるマドンナブームが起きた。いまでも地方議会における女性議員の割合は十数パーセントと圧倒的に少ないが、３パーセント程度しかいなかった80年代と比べれば隔世の感がある。加えて、「市民派」「生活が第一」「地域政党」を自称する候補者が多数、擁立されるようになり、そうした候補と市民政治ネットとの違いを一目でアピールすることが困難になった。
さらに消費生活協同組合法の第２条第２項において「組合は、これを特定の政党のために利用してはならない」と規定していることから、生活クラブに圧力がかかり、選挙にかかわる組織的な活動を行うことも困難になった（注４）。
こうして市民政治ネットの候補者が当選するためには、地域活動と選挙活動の両方でそれまで以上のエネルギーが必要になった。ところが90年代初頭には専業主婦の減少と反比例して兼業主婦が急増。地域活動に多くの時間を割けるネットのメンバーも減った。そもそも日中に在宅している住民も減り、有権者に議員個人と地域ネットの存在を認識（記憶）してもらうためには、数年単位の長い時間が必要になり、新人候補が投票日１年前から準備を開始しても当選を確実視できなくなった。
（注４） 鈴木岳「生協の政治的中立に関する国内外の変遷」『社会運動』４４５号（２０２２年１月）。
（３）国政を変える手段としてのローカル・パーティー
第三の変化は、国政への影響力の低下である。最近では、「ローカル・パーティーとは、地方政治を専門とする団体」というイメージも広がっているようだが、設立当初は、「国政を変えるための手段としてローカル・パーティー」を構想したのである。
言うまでもなく、福祉・医療・年金・エネルギー・外交などの政策は国レベルで決定され、地方自治体の権限は限られている。しかし自分の１票が国政に影響を与えると有権者が実感できないのが現在の選挙制度であり、投票率低下の大きな要因である。だからこそ、ローカル・パーティーを通して、有権者の要求を政策にまとめあげ、「構想（４）政治契約によって国政政党に影響力を行使する」ことで、有権者の意思を国政に反映しようと考えたのである。
神奈川ネットでは、１９８６年の参議院選挙では社会党の千葉景子氏と政治契約を結び、積極的に応援。初当選の原動力になった。さらに90年の衆議院選挙では「３００議席を打倒する会」を結成して、独自の無所属候補を複数、擁立した。
しかし94年に選挙制度が、中選挙区制から小選挙区比例代表並立制に変更されたことで状況は一変した。制度が複雑で理解するのが困難なうえ、得票数が議席に反映しない「死票」が多くなり、当選ラインが跳ね上がった。現行の選挙制度は改革しなければならないが、いずれにせよローカル・パーティーを通して国政政党に影響力を行使するためには、まずもって市民政治ネットの議員を増やすことが必要であることは言うまでもない。
５．世襲化・右傾化する議員と選挙に行かない有権者
日本政治の問題点は、国・地方を問わず枚挙にいとまがない。ところが地方自治体はますます国の下部組織になっており、市民自治・自治体改革・地方分権といった言葉もほとんど聞かれなくなった。首長選挙では保革相乗りが常態化して、１９７０年代まで全国に広がっていた「革新自治体」に至っては死語になりつつある。
国政レベルでは「野党合同ヒアリング」の中止など政権の問題点をチェックする機能を野党が放棄して、政権与党にすり寄る、あるいは自民党より右寄りの主張をする野党も現れ、二大政党制の実現どころか、日本の民主主義全体が機能不全に陥りつつある。二世・三世議員が増え続け、世襲の国会議員は３割を占めている。そこに地方議会議員がぶら下がる構造にある。
政権交代がない日本の政治において、市民政治ネットが対応しなければならないのは世襲化・右傾化する議員と政党であり、政治に関心を持てず投票に行かない有権者である。この逆風のなかで巻き返しをはかるためには、長期的な戦略が必要であり、現在、市民政治ネットがローテーションの議論を行っているのも、こうした時代状況を踏まえてのことと思われる。そこで次にローテーション制度の具体的な改革戦略について考えよう（注５）。
（注５） 本稿では「構想（３）ローカル・パーティーとしての機能（理論・政策、社会運動、組織、広報）を強化する」については触れていない。坪郷實「時代の転換期における生活者ネットワーク／市民ネットワークの未来」『社会運動』４４５号（２０２２年１月）を参照していただきたい。
６．全議会で「市民政治ネット独自の交渉会派」を形成する
この40年間で社会と政治が大きく変化したことを踏まえ、市民政治ネットの方針と、議員の任期を議論する際に重要なのは、「何期が妥当なのか、その理由と目的は何か」という点を明確にすることだろう。「構想（１）基礎自治体（市区町村、都道府県）で複数の議員を誕生させ、自治体改革を進める」という当初の目的を実現するために、妥当な任期、その理由と目的について考えてみたい。
（１）議会は「交渉会派」を中心に動いている
地方議会には、全議員が参加して一般質問を行う「本会議」だけでなく、定数が定められた様々な「委員会」がある。そして議会運営は、議会内で政策や理念を共にする議員のグループ「会派」が中心になって進められる。議員１人だけの会派を認めている議会もあるが、一般的には、一定数（３?５人）の議員が所属する会派を「交渉会派」とし、その議員数に応じて、議長や委員会の委員長などのポストを割り振り、議会質問の時間など様々な議会運営ルールを定めている。
「常任委員会」は、建設、環境、文教、福祉などが設置され、その他、自治体の状況に応じて特定の事案を審査する「特別委員会」が設置される。「議会運営委員会」では、 議会の開催期間や、議案の取り扱い、議案、請願の審査を行うが、通常、１人会派は参加できない。
したがって議員１人だけでは議会活動に大きな制約があるため、市民政治ネットの議員が１人や少数の場合は、市民政治ネット以外の議員と「交渉会派」を形成することが多い。ただし、その場合、他の議員との意思疎通に時間を割かれ、地域ネットとのコミュニケーションが不足になりがちだ。したがって地域ネットとして政策や主張の一貫性を保つとともに、地域ネットの名称を会派名にすることで議会内外へのアピール力を高めるためにも、独自の交渉会派を形成することが重要になる。
（２）「独自の交渉会派」実現のために、任期を延長する
交渉会派の人数は各議会の条例や申し合わせで決められるが、県・都・政令指定市では５人、他は３人程度とする議会が多い。市民議員が１人もしくは不在の地方議会において、交渉会派を形成するために必要な議席数を確保するのには、これから何回の選挙を通過する必要があるだろう。４年ごとの選挙で１人ずつ確実に議席を増やすとしても、３人なら３回（12年）、５人なら５回（20年）の選挙を通過することになる。途中で継続できなくなる議員のことも考慮すれば、それ以上の時間が必要かもしれない。
（３）原則５期までとし、地域ネットが判断する
そこで「最長５期までとし、その任期は地域ネットが判断する」という方針はどうだろうか。ただし、任期を無制限とする、すなわちローテーション制度を廃止することには問題があるだろう。これまで市民政治ネットから離れて、７期、８期と議員を続けた人は数多くいる。しかしその後、後継者にバトンタッチしたという事例は寡聞にして知らない。ローテーションは市民政治を継続的に担うために必要な仕組みであり、それを維持することが前提である。
（４）未来を担う世代の候補者を積極的に擁立する
地方議会を改革することは長期にわたる仕事であり、20代、30代の人びとを擁立する必要がある。任期の延長と生活費の保障は若い世代の候補者を擁立するためにも不可欠だ。仕事を辞めて議員になろうとするシングル（マザー・ファザー）や男性など多様な候補者を増やすためにも、20万円という市民議員への報酬額の見直し（増額）が必要になる。
（５）仕事として政治に取り組む議員を増やす
これまでは「収入を得る生業・職業としての議員」を否定的な意味で「プロ」と呼び、自らを生活者・市民（議員）という意味で「アマチュア」と自称してきた。
しかし、必要とされるのは、スキルと情熱をもって政治という仕事に取り組む議員であり、それを表現するには一般的に「素人」と解される「アマチュア」という言葉は誤解を招くので避けるべきだろう。
ドイツの思想家マックス・ウェーバーは『仕事としての政治』でこう指摘する。「政治とは、硬い板に力強く、ゆっくり穴をあけていく作業」であり、この世界があまりに〝愚かでゲス〟だとしても、それで心が折れてしまうことなく、〝それでも〟ということができる人だけが、政治家たりうる」（注６）。
言い換えれば、市民政治ネットの議員に期待されるのは、政治を変えるという長期間のプロジェクトに参加して、情熱を維持しながらスキルを高め、キャリアを積んでいくことである。だからこそ任期の延長と生活を保障する報酬額の見直しが必要であり、そのための組織改革はローカル・パーティーを持続可能な組織にするための基盤づくりになるだろう。
（注６） 宮崎徹「書評 政治の本質と求められる政治家の資質」『社会運動』４４５号（２０２２年１月）。
（６）「首長多選禁止条例」、「世襲候補制限法」の制定を
市民政治ネットがこれからもローテーション制度を是とする以上、これを普遍的な制度にすることが目標であるはずだ。すでに数多くの自治体で首長の「多選禁止条例」が制定されているものの、現職の首長だけを拘束する条例であったり、努力規定とする条例にとどまっている。また国会レベルでは「世襲候補制限法」を実現させることが必要だ。政権交代が起きた２００９年総選挙の時には、民主党のみならず自民党でも世襲議員の公認制限を党内ルールにする方針を打ち出したが、いまでは雲散霧消してしまった。
もちろんこうした条例・法律を制定することは容易でない。しかし市民政治ネットがローテーション制度の意義について主張するのであれば、それを自組織内のルールにとどまらせず、普遍的な制度にすることは使命であるはずだ。
（７）改憲―緊急事態条項―国会議員の任期延長を阻止する
いま、コロナ禍とロシアのウクライナ侵攻を契機に、改憲の動きが本格化している。世論調査では、「９条改憲については慎重だが、緊急事態条項は必要」という声が多くなっている。そこで自民党などの改憲派は憲法に「緊急事態条項」を創設する必要性を強く主張し、憲法審査会での議論が加速している。
自民党の「救急事態条項案」に含まれるのは「政府への権限集中」「人権の制限」だが、なかでも「国会議員の任期延長」を可能にする改正を最優先にしていると言われる。「大地震その他の異常かつ大規模な災害により、選挙が困難になった時、国会は、任期の特例を定めることができる」という内容だ。
このままでは、国会議員が自分で任期を決める時代が来るかもしれない。いま、必要なのは、国家権力を独占しようとする議員を減らし、政権交代のある政治を実現すること、そのために私たちができるのは市民議員を着実に増やすことである。私たちを取り巻く現実の政治状況を踏まえて、ローテーション制度の議論が進むことを切に願うものである。
(P.98-P.108 記事全文)
